Евгений Шустерман о признании недействующей нормы регионального законодательства, нарушающей право граждан на свободу слова и свободу выражения мнения (г. Волгоград)

Краткое изложение дела:

Волгоградская областная дума приняла Кодекс об административной ответственности, в котором содержалась норма (ст. 53), устанавливающая ответственность за публичное оскорбление лиц, замещающих государственные и муниципальные должности Волгоградской области. Заявитель обратился в суд с просьбой о признании недействующей ст. 53 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности, ссылаясь на то, что указанная норма противоречит российскому федеральному законодательству, позволит административным и правоприменительным органам нарушать право граждан на свободу слова, выражения мнения, свободу средств массовой информации.

В указанной статье содержится понятие административно-наказуемого публичного оскорбления лиц, замещающих государственные и муниципальные должности Волгоградской области, которое сформулировано неопределенно, и под него могут подпадать любые критические высказывания в адрес этих лиц. Определение административно наказуемого оскорбления содержит отсылку к понятию уголовно-наказуемого оскорбления, при этом разграничения между ними не проведено, в связи с чем невозможно определить что должно подпадать под действие Уголовного кодекса РФ, а что под действие Кодекса об административной ответственности.

Из общего смысла оспариваемой статьи следует, что ее целью является защиты авторитета государственной власти, государственного и муниципального управления, которые осуществляются через их представителей. Однако, фактически она позволяет привлекать к административной ответственности не только за публичные оскорбления, которые совершаются в связи с исполнением депутатами, главами администраций, государственными и муниципальными служащими, своих должностных обязанностей, но и за публичные оскорбления, которые с этим не связаны, а могут быть отнесены лишь к “унижению личности” этих категорий лиц.

Оспариваемая норма противоречит статье 1.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях РФ, так как ставит в неравное положение перечисленные в ней категории чиновников и иных должностных лиц, а также всех других граждан вообще. Также ст. 53 Кодекса Волгоградской области устанавливает размер штрафа за правонарушение (30 минимальных размеров оплаты труда) выше максимального размера штрафа, который может быть наложен на граждан, установленного федеральным законодательством в ст. 3.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях (25 минимальных размеров оплаты труда).

Решением Волгоградского областного суда от 20 ноября 2002 года оспариваемая статья была признана недействующей только в части, касающейся размера штрафа, в остальной части заявление Евгения Шустермана было оставлено без удовлетворения. Заявитель обратился в Верховный Суд РФ с кассационной жалобой, в которой просил решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении заявления отменить, и вынести новое решение об удовлетворении его требований в полном объеме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ нашла решение суда необоснованным и подлежащим отмене, дав следующую оценку выводам суда нижестоящей инстанции:

Отказывая в удовлетворении заявленных требований ..., суд сослался на то, что оспариваемая норма принята областной Думой в пределах компетенции, предоставленной ей законом, а федеральное и местное законодательство о государственной, муниципальной службе, статусе депутатов представительных органов власти и местного самоуправления предусматривает возможность установления дополнительных гарантий для государственных и муниципальных служащих и депутатов представительных органов власти от насилия и угроз, других неправомерных действий. Однако Судебная коллегия Верховного суда РФ находит, что суд первой инстанции неправильно истолковал закон и не применил закон, подлежащий применению.

Обосновывая свою позицию по данному делу, Верховный Суд указал, что Конституция РФ гарантирует каждому свободу мысли слова, но запрещает пропаганду или агитацию, возбуждающую социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду, запрещает пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ст. 29 Конституции РФ). Пределы осуществления такой свободы могут быть установлены федеральным законодательством (ст. 55 Конституции РФ).

Уголовное законодательство РФ запрещает ряд деяний, в том числе “оскорбление представителя власти” (ст. 319 Уголовного Кодекса РФ), и устанавливает границу между допустимыми и недопустимыми формами осуществления свободы слова, устанавливая за это уголовное наказание. Статья 152 Гражданского Кодекса РФ устанавливает ответственность за ущемление чести, достоинства граждан и деловой репутации граждан и юридических лиц. Региональное законодательство (ст. 53 Кодекс об административной ответственности Волгоградской области РФ) устанавливает дополнительную ответственность за “публичные оскорбительные высказывания, поступки и жесты”. Далее Верховный суд РФ указал:

Вместе с тем, вербальные (устные) высказывания, жесты выражают отношение одного человека к личности, поступкам и поведению другого лица и, по сути своей, являются формами и средствами осуществления свободы мысли и слова.

Запретив ... публичные высказывания и жесты в отношении лиц, занимающих государственные и муниципальные должности, Волгоградская областная Дума установила дополнительные по отношению к федеральному законодательству пределы допустимого осуществления свободы слова на уровне субъекта РФ и вышла за пределы своей компетенции, установленные ст. 55 Конституции РФ.

Таким образом, суд неправильно истолковал Федеральный Закон “Об основах государственной службы в Российской Федерации”, “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации” и местное законодательство, поскольку нормы указанных законов не могут устанавливать гарантии, вторгающиеся в сферы конституционного права на свободу слова.

Верховный Суд также критически оценил мотивировку суда первой инстанции (Волгоградского областного суда) относительно того, что якобы “оспариваемая норма сформулирована четко и ясно и не вызывает сомнения в определенности содержания”, указав, что данный вывод является “ошибочным и достаточным образом не мотивирован”. И при этом Верховный Суд сослался на Определение Конституционного Суда РФ, от 18 января 2001 года № 6-О о проверке конституционности некоторых положений Налогового Кодекса РФ, в котором говорится, что

“…общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (часть 1 ст. 19 Конституции РФ), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределенность ее содержания, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит – к нарушению принципов равенства и верховенства закона”.

Следовательно, суд приходит к выводу, что признак административного проступка, предусмотренного оспариваемой нормой, как унижение личности, если это не влечет уголовной ответственности, допускает вследствие своей неопределенности привлечение к ответственности за любые действия и высказывания, не подпадающие под признаки оскорбления, преследуемого в уголовном порядке.

В РФ права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются в соответствие с Конституцией РФ и нормами международного права, которые согласно статье 15 Конституции РФ являются составной частью ее правовой системы.

Право на свободу мысли и равенство всех перед законом и судом определено ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ратифицированной РФ 5.05.1998 года.

Ссылка суда на ч. 2 ст. 10 Конвенции, предусматривающей ограничения этих свобод, является несостоятельной, так как суд не принял во внимание, что содержание ограничений непосредственно связано с критерием рациональной необходимости установления подобных ограничений.

В данном случае, ст. 53 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности допускает ограничение критики публичных лиц (государственных и муниципальных служащих, депутатов), что снижает степень контроля общества за их деятельностью и противоречит целям и задачам ограничений, установленных ч. 2 ст. 10 Конвенции.

Таким образом, неопределенность диспозиции оспариваемой нормы, противоречит ст. 19 Конституции РФ и не соответствует критериям, при наличии которых установление ограничений свободы слова допускается ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Верховный Суд РФ, своим определением от 10 февраля 2003 года, отменил решение Волгоградского областного суда о 20 ноября 2002 года в части отказа в удовлетворении требований и вынес новое решение, которым признал оспариваемую норму полностью недействующей и не подлежащей применению.

1. Определение Верховного Суда РФ